Как работает бюрократия на примере администрации президента России

Этот текст я написал несколько лет назад о событиях, которые произошли больше 10 лет назад. Но сразу что-то не рискнул публиковать. Подумал мало ли обвинят в разглашении гостайны или еще чем подобном. Все-таки всякие допуски секретности во время работы в АП у меня были. Из сегодня в целом история кажется скорее смешной, чем секретной.

Полагаю эту историю полезной для конспирологов и тех кто верит в разум правительств и хитрые планы по которым они действуют.

Преамбула

Есть такой бюрократический артефакт, как поручения президента. Производятся они одним из следующих способов: (1) президент на совещании дал поручение министру проработать определенный вопрос; (2) президент выступил с бюджетным посланием, речью во время встречи с народом, дал интервью или еще где-то что-то сказал, что надо делать то-то; (3) на встрече с ветеранами в городе Nск, ветеран пожаловался президенту, что у него в доме нет газа, президент сказал провести газ; (4) кто-то из охраны, протокола или прочей обслуги подвел к президенту (запустил в один самолет, на охоту и т.д.) какого-нибудь просителя, который попросил что-то и президент согласился (часто не разбираясь); (5) другими невероятными способами.

Поручения всегда предельно конкретны, есть конкретный срок и конкретный ответственный (ные). К соответствующему сроку ответственный отчитывается о выполнении поручения, если АП приходит к выводу, что поручение выполнено – его снимают с контроля, если нет – продлевают срок выполнения. Вопросами контроля выполнения поручений занимается Контрольное управление АП.

Так исторически сложилось, что президент Медведев, в сравнении с двумя предыдущими президентами, обладал гораздо меньшим реальным влиянием (т.е не все его неформальные приказы исполнялись), поэтому он гораздо активнее пользовался формальным механизмом поручений президента, чтобы получившие поручение были обязаны формально отчитаться.

Если мне не изменяет память, за первые два года своего президентства Медведев дал формальных поручений больше, чем Путин за предшествующие 8 лет, что в бюрократической логике со стороны Медведева было весьма рационально.

Необходимо отметить, что в отличие от законов, указов, постановлений правительства и иных нормативных актов регулярной бюрократии, которые проходят сложные круги межведомственных согласований и визирования кучей народу (что ведет к согласованности действий различных органов), поручения президента являются актом иррегулярным, не всегда согласованным с другими документами и программами.

Кроме того, в силу того, что поручения часто проходят очень краткую процедуру согласования внутри АП, а некоторые не очень умные, но ретивые представители контрольного управления стремятся превратить в поручение каждое слово президента, и записать это буквально, бюрократическое качество поручений иногда хромает.

Однажды после выступления президента в котором он сказал о необходимости обеспечения нормального инвестиционного климата, контрольщики подготовили поручение примерно следующего содержания: «Обеспечить в России нормальный инвестиционный климат. Ответственный: Набиулина. Срок: 1 апреля 20хх года». Эту глупость конечно не подписали , но в целом глупостей и нелепостей разного рода, как это везде бывает, хватало.

Если резюмировать: президент Медведев давал много поручений и не все они были хорошо согласованы с общебюрократической действительностью.

Кстати, злые языки рассказывают, что когда Путин обратно стал президентом, он с особым рвением стал требовать от правительства Медведева исполнения поручений президента, которые были даны правительству еще президентом Медведевым. Злые языки также говорят, что некоторые большие чиновники покинули правительство Медведева на заре его существования именно из-за этого своеобразного чувства юмора Владимира Владимировича. Однако оставим достоверность этой информации на совести злых языков.

Собственно сама история.

Поскольку на этот раз с моей стороны помимо вопросов служебной этики, (возможно) существуют вопросы различных подписок, то в этой истории изменены все названия, цифры и имена за исключением фамилий двух наших президентов, которые не изменить ибо отлиты они в граните, и каковые тайной все равно не являются.

Поэтому прошу считать каждый конкретный пример или диалог художественным вымыслом, однако всю историю в целом, правдой жизни.

В целом, любые расходные обязательства государства должны быть учтены в бюджете, всевозможных целевых программах, планах и концепциях. Поручения президента в эту картину мира укладывались не целиком по целому набору причин, из которых основной была иррегулярность их генезиса.

В какой-то момент Минфин, столкнувшийся с тем, что ведомства начинали выполнять поручения, расходы на которые не были заложены в бюджете, решил инвентаризировать все поручения президента, которые предусматривали осуществление определенных расходов.

По результатам данной инвентаризации Минфин составил список из примерно тысячи-полутора поручений с указанием стоимости выполнения каждого из них. (В какой магический кристалл смотрели чиновники Минфина, указывая данную стоимость, для меня до сих пор остается великой загадкой, полагаю, что значительную часть придумали от фонаря, хотя возможно я глубоко заблуждаюсь). Получилась какая-то невероятная общая сумма необходимых бюджетных корректировок.

После этого на одном из совещаний перед президентом был поставлен вопрос: разберитесь со своими поручениями и давайте либо изменения в бюджет вносить, либо поручения отменять, а не то бардак получается.

Задача разобраться с поручениями была поставлена в числе прочих, передо мной лично. Общая установка была понятна, с одной стороны необходимо было не упустить поставленных важных задач, с другой – продемонстрировать, что реальные затраты на выполнение поручений существенно ниже сумм, указываемых минфином.

На первом этапе, понимая иррегулярность поручений, а также тот факт, что отраслевые ведомства/региональные власти лучше разбираются в ситуации, мы начали фронтальный обзвон ответственных по поручениям/компетентных в данной сфере коллег.

Выглядело это примерно так:

1. Вижу в Минфиновской таблице: «Поручение: Обеспечить инженерными сетями строительство ультраинновационного завода в Nске – 1,5 млрд.»

Звоню в ответственное ведомство они: «да, планируем делать, да 1,5 млрд., необходимо учесть в ФЦП ХХХ»

Пишу: «Целесообразно предусмотреть расходы 1,5 млрд. В ФЦП ХХХ»

2. Вижу «Поручение: построить 18 мини гидроэлектростанций в Nской республике - 3 млрд»

Звоню: «Вы строите 18 мини гидроэлектростанций в Nстане за 3 млрд.?»

ОВ: «Да строим только не 18 а 5 и не за 3 миллиарда а за десять, финансирование уже заложено в программе по развитию Кавказа, со всеми обсуждено, включая самого президента, у вас в поручении устаревшая информация» .

Пишу: «Учтено в разделах ХХХ ФЦП «Развитие Кавказа» дополнительного финансирования не требует.»

3. Вижу: «Рекультивировать поля фильтрации в Nске – 250 млн.»

ОВ: «Да это уже делается, там сразу после визита президента Многочегогаз нахлобучили они все работы сами финансируют»

Пишу: «Выполняется силами Многочегогаза бюджетного финансирования не требует»

4. Вижу: «Запустить программу по обучения маляров дельтапланеризму 200 млн.»

Звоню: «Вы там правда маляров дельтапланеризму обучать планируете?!? Или я в жизни чего недопонимаю»

ОВ: «Мы не планируем, но господин ХХХ наш известный долбанутый дельтопланерист высоко летает, ходит по разным кабинетам, и свой бред пропагандирует. Мы против категорически и даже получили буллу патриарха, что маляры-дельтопланеристы есть схизматики и садомиты, а потому шлите всех лесом».

Уточняю у руководства нет ли у нас каких неведомых мне мотивов поддержки преподавания дельтопланиризма или господина ХХХ лично – нету.

Пишу «Реализация нецелесообразна»

5. Вижу «Построить развязку в Nске – 0,5 млрд.»

Звоню: «Вы вообще планируете развязку в Nске строить?»

ОВ: «Ну там две очереди, первую мы в региональной программе на 2012 учли, а вторую вообще нецелесообразно строить»

Понимая, что руководство вряд ли имеет какое-либо мнение относительно целесообразности строительства развязки мимо отсутствия которой на необъятных просторах нашей родины случайно проезжал президент, пишу «Считаем целесообразным выполнить в объеме предусмотренном планом XYZ на 2012 год. За счет средств регионального бюджета»

6. Вижу «Разработать и реализовать программу спасения черных соловьев – 50 млн.»

Звоню: «Как там у вас с черными соловьями?»

ОВ «Про черных соловьев не слышали, вот на желтых муравьев у нас средства заложены, а на черных соловьев совсем нет, и перераспределить не можем ибо без желтых муравьев перемрут белые совы, а они вообще в красной книге.»

-« А как же поручение президента?»

-«Какое поручение?»

-«Вы ответственные»

-«Нифига себе, а откуда 50 млн взялось?»

-« От минфина»

-«Кто им цифру дал?»

-«Кроме вас некому»

-«Нифига себе… Будем думать откуда это все взялось»

Понимая, что если начать рассказывать руководству про черных соловьев можно быть отправленным в места их постоянного гнездования, пишу что-нибудь типа «Объем и сроки финансирования требуют уточнения»

(Еще раз оговорюсь, все названия и цифры изменены, однако порядки цифр, степень абсурдности и разнообразность тематики воспроизведены предельно близко к оригиналу. Если возникнет ощущение, что это гротеск и так не бывает, скажу лишь одно: автор этих строк в свое время держал в руках абсолютно официальную согласованную парой ведомств концепцию того, что для сохранения быта одной малой народности предлагалось через половину Сибири возить овцебыков (или схожих по абсурдности зверей) на вертолетах и выпускать, дабы туземцы на них охотились и быт свой не меняли.

Концепцию по итогу завернули, но степень абсурдности некоторых идей, которые зачастую достигают высокой степени бюрократического оформления, эта история характеризует.)

В общем происходил вполне себе нормальный процесс сопряжения регулярных и иррегулярных бюрократических планов. Вполне себе рационально.

Большая часть поручений таким образом была отработана, однако по нескольким сотням из них оставалось неясным ни откуда они взялись, ни откуда взялась сумма расходов, что затрудняло как оценку целесообразности их выполнения, так и объема изменения бюджетных обязательств.

И тут черновой вариант таблицы поручений, с моими пометками, написанными корявым почерком, типа «а это откуда взялось?», «где логика?», «как это соотносится с …?» в силу всеобщего раздолбайства попал на стол президенту (которому в этом виде никак не предназначался). Президент увидев отметки от руки в стиле «где логика?» вернул таблицу с остроумной резолюцией, общий смысл которой сводился к «Это вы б… у меня спрашиваете?» (хотя если честно по большинству поручений хотелось спросить именно у него:).

Я за это знатно получил по шапке (хоть отдавал табличку только своему начальству, не предполагая, что ее не читая президенту отдадут) и тут же была поставлена задача, что сводная таблица на тысячи решений по серьезным вопросам, требующих системной работы нужна ЗАВТРА! (при том что проблема накапливалась два года, и реальной не аппаратной необходимости решить ее немедленно не было).

После наступления внезапного дедлайна работа бюрократии всегда переходит из нормального веберовского состояния в состояние аврала. Меня, как человека вовлеченного в составление таблицы вызвал чиновник иного иерархического уровня (которого я далее буду называть просто «визави»). Он отключил многочисленные телефоны, запер дверь своего кабинета и сказал «Пока с этой историей не разберемся, отсюда не выйдем».

К этому моменту, напомню, у нас остались поручения генезис которых был неясен, а потому оценивать их целесообразность было стремно. Вроде на вид ерунда и лоббизм - повычеркивать к черту. С другой стороны вдруг САМ конкретно обещал и об этом помнит – можно попасть в неудобную ситуацию.

Начали мы со следующего. У моего визави была огромная картотека стенограмм совещаний у президента по самым разнообразным темам, на которых вопросы обсуждают не под камеру а по существу. (Кстати я по экономической тематике такие стенограммы читал регулярно, что весьма способствовало эволюции моих представлений об экономической теории в целом, и особенностях российской экономической политики в частности).

Мой визави блестяще ориентировался в том, где когда и что обсуждалось.

Я например читаю поручение «Разработать новый дизайн шеврона для пожарных частей» - бред какой-то. Визави: глянь совещание с силовиками середины прошлого года там эта тема обсуждалась вроде. Смотрю - на десятой странице и правда такая вводная. Пишем целесообразно.

Так мы вдвоем за несколько часов перечитав десятки стенограмм, опираясь на слова президента или иных присутствующих, сняли или, наоборот, признали целесообразными сотню- другую поручений. Вопросы оставались о суммах, но это мы решили оставить на совести минфина.

Однако и после этой итерации все равно осталась еще сотня-другая поручений, информацией о происхождении которых мы не располагали. Понятно, что в массе своей это были малозначительные (о крупных регулярная бюрократия была в целом в курсе) поручения, в основном образовавшиеся в результате мелкого лоббирования, частных просьб или в ходе поездок и выступлений президента. Т.е. в массе своей это были поручения не вписанные в канву программ и направлений деятельности регулярной бюрократии. Возможно, если бы у нас было больше времени, мы нашли бы разумные объяснения на каждое из них, но приближалось утро, а завтра надо было отдать таблицу.

Поэтому поступили следующим образом. Мой визави зачитывал поручение, я высказывал свою точку зрения после чего он принимал решение. Диалог звучал примерно так:

В: «Строительство храма в Nске – 1 млрд.»

Я: «Категорически против»

В: «Почему»

Я «Я против любой поддержки церкви за государственный счет»

В: «Экий ты несовременный, ну ладно пишем нецелесообразно, дальше «Издание подарочного русско-казахского разговорника -200 тысяч», ну двести тысяч не жалко, так дальше «Разработка концепции развития меганаучного кластера – 5 млн.»

Я: «Пять миллионов за концепцию – дофига»

В: «Ну это смотря чего концепция может важное что, оставим от греха. Так дальше «Реализация проекта по производству трехядерных нанороботов для обследования озерного дна -50 млн» -это что за ерунда?»

Я: «Никаких концов не нашел, единственное достоверная информация – появилась после посещения ХХХ института, однако там от авторства открещиваются. Звучит как полный бред.»

В: «Напиши какую-нибудь осторожную формулировку типа «осуществление данной программы представляется преждевременным». Так дальше «Детский фестиваль – 10 млн.» - хорошо, «Мероприятия связанные с днями русско-германской дружбы – 5 млн.» хорошо «Реализация программы космического сотрудничества с Аргентиной – 50 млн долларов» С Аргентиной!? Почему не с Гондурасом? Это откуда – сумма серьезная?»

Я: «Каюсь – не успел ни с кем связаться по этому вопросу»

В: «Оставляем от греха»

И так далее. В таком ключе мы абсолютно волюнтаристским способом приняли решение по сотне-другой вопросов, о которых не имели ни малейшего представления. Общие принципы которыми руководствовались – оставляли мелкие суммы ибо не жалко, а проблемы если вычеркнем действительно обещанное будут такие же. Оставляли очень крупные суммы, ибо предполагали, что столь крупные суммы не могли появится без сколько-нибудь разумного обоснования (что не всегда так). Ну и вычеркивали явный бред (на наш взгляд).

Понятно, что наши решения были не последней инстанцией, и какие-то наши решения могли быть переиграны если кто-то забежит к президенту или спущены на тормозах низовой бюрократией. Однако для большей половины поручений, (за которыми не стояло сильное лобби) признание нами их нецелесообразности было окончательным и бесповоротным «нет», а для тех поручений целесообразность которых мы подтвердили (даже если это был полнейший абсурд) с высокой степенью вероятности означало учет этих расходов в бюджете. И все эти решения были приняты совершенно не имеющими понятия об этих вопросах людьми, в условиях жесточайшего цейтнота, который небыл мотивирован никакой реальной необходимостью – просто глупое стечение обстоятельств.

После всех этих разговоров я пошел к себе переносить пометки в красиво оформленную таблицу, а мой визави – остался разбирать в беспорядке разбросанные по обширному кабинету документы различной степени секретности.

Башни Кремля медленно обретали очертания в лучах восходящего солнца, Макс Вебер раздраженно ворочался в могиле, пытаясь примирить между собой понятия «иррегулярность» и «бюрократия», я шел по ковровой дорожке пустынного коридора, скрипел паркет и путались мысли.

Никогда в своей жизни мне не приходилось участвовать в принятии такого количества совершенно разнообразных решений по вопросам о которых я не имел ни малейшего понятия. Мне было немного неудобно перед стариком Вебером, а также черными соловьями и нанороботами. Возможно я переехал бездушной государственной машиной ростки чего-то нового и прекрасного. Я этого не знал.

Я отчетливо понимал, что так решения приниматься не должны ни при каких обстоятельствах. И мучился вопросом, кто в таком положении вещей виноват.

Институт поручений президента безусловно полезен и необходим. Поведение президента Медведева в той ситуации, в которой он находился, абсолютно рационально с аппаратной точки зрения, он использовал доступные ему рычаги. Ну можно было наверно как-то больше контролировать подчиненных и почаще вникать в подписываемые бумаги, но про черных соловьев и нанороботов даже мне было сложно в голове удерживать. А президент – человек реально занятой (без иронии) и бумаг и людей через него в день много проходит.

Очевидно частично виноваты разного рода челядинцы и лоббисты всех мастей за взятки предоставляющие доступ к телу, виноваты сотрудники администрации, которые могли бы во время подготовки поручений согласовывать их текст с регулярной бюрократической логикой, во избежание последующих конфликтов (но в реальности это не всегда возможно).

Сильно влияла на ситуацию традиционно большая в России «дистанция власти»: САМ сказал про черных соловьев, вроде ясно хрень какая-то полная, сказанная под камеру для электората но как САМОГО, когда у тебя на серьезные вопросы время лимитировано, спросить про черных соловьев? Тебя ж могут в ответ спросить «Что!?! Какие соловьи? Тебе что делать нечего?». Усугубляла дело наша популисткая традиция ставить на личный контроль первого лица вопросы проведения канализации конкретному ветерану.

В общем, как это часто случается, виноваты были многие, и одновременно никто конкретно. Иными словами система.